康文署違規偷步 市民商界變輸家

2015年8月25日 / 黎廣德

20150825 TST EAST

尖沙咀活化海濱項目涉嫌違規操作,雖然城規會在收到九成半反對意見下「有條件通過」,但規劃署官員公開與康文署劃清界線,表明城規會只是按照土地用途審批,管理模式是否合理不在考慮因素之列,意味項目發展有很大變數——康文署何時公開協議條款、民政事務局如何把項目呈交立法會諮詢、地政總署能否與新世界集團談妥補地價金額,以至康文署最終會否與新世界簽約或重新公開招標,一切可能性均不能抹殺。

過去康文署一直很低調,從未公布項目細節,直至這幾天給傳媒追訪,才透露一個重要事實:這個以「翻新星光大道」為名,實質是壟斷尖沙咀黃金海濱地段的項目,原來並非一般外判合同,而是「公私營合作」項目(Public Private Partnership)。

公私合作 屢見敗績

「公私營合作」是敏感議題,因為多年來有不少失敗例子,不僅令公眾利益受損,更影響政府聲譽, 往往令主事官員騎虎難下。

舉其大者莫如西區海底隧道,當初政府為節省投資,邀請財團注資興建項目,並授予30年經營權;營運商本來預期政府逐步調高紅隧收費,令港島北岸交通流量保持平衡,但政府屈於政治壓力而不敢大幅加費。西隧營運公司在商言商,拒絕配合政府政策而照樣加價,結果造成「西隧冇車行、紅隧冇得行」的怪現象,平白浪費社會資源,但政府又無法單方面修改協議,導致全民皆輸,加劇港島北岸塞車,都是拜「公私營合作」之賜。

另一個鮮為人知的失敗例子是位處青衣的化學廢料處理廠:政府於1993年以「設計、建造、營運」方式進行公私營合作,交給私人營運15年(後再續約10年)。結果每年10萬噸的處理能力有九成荒廢,政府每年還須補貼逾3億元,尾大不掉。環保署兩年前已開始研究搬遷拆卸或削減規模的方案。

這兩個例子說明,公私營合作牽涉龐大公眾利益,把公權力長期交予私人財團後,一旦社會環境或公眾期望改變,財團運用合同條款保障私人利益是理所當然,但屆時公眾和其他持份者便變成犧牲品。

正因公私營合作風險極高,特區政府汲取教訓,2003年由政務司司長屬下的效率促進組發出一份《公私營合作指引》(下稱《指引》),並於2008年發表加強版,適用於所有政府機關部門,全長139頁,巨細無遺地指出公私營合作應該遵循的步驟【註】。

《指引》特別提醒政府官員,公私營合作很易變成貪污腐敗的溫床,所以這類項目對處理官員問責、透明度、公平原則和避免利益衝突的要求,須比一般政府項目更高。

違反指引 八罪可見

只要把康文署處理尖沙咀海濱活化的手法與《指引》的要求對比一下,可見違規之處起碼有「八宗罪」:

一、可行性研究:推行公私營合作項目的首項步驟是進行仔細研究,確認有充分的「商業個案」(business case)支撐,包括進行需求調查、市場測試等等。但康文署從未公開任何研究結果,甚至在諮詢區議會和海濱事務委員會時從未提及研究報告是否存在。

二、比較公私方案:為了確認公私營合作是否合適,執行部門須編製一份「公營部門比較基準」(public sector comparator),詳列政府部門向公眾提供同類服務時所需的成本。康文署聲稱與新世界合作更具效益,但全無數據支撐,可否拿出「公營部門比較基準」說服公眾?

三、測試市場意向:執行部門須通過市場調查、邀請私人機構提交意向書或建議書等步驟,從而設計公私營合作的條款、範圍和分擔風險的安排等等。過去幾年從未有商界或非牟利團體收過活化尖沙咀海濱的意向邀請,康文署又如何斷定毋須招標?

四、制訂項目產出規格:由於公私營合作項目賦予私人機構在營運時很大靈活性,所以清晰寫明服務要求和表現指標至為重要,例如海濱硬件規格如何、維修標準應達什麼水平、舉辦活動頻率多少、活動質量和多元化程度如何量度、如何衡量市民和遊客的滿意度等等。在規劃申請中,以上資料全部付之闕如。

五、最低項目投資額:由於推行公私營合作項目需要相當成本,所以《指引》第3.4段表明,若項目投資額低於3億元,便不應採用公私營合作模式。根據康文署回覆有線電視查詢:「由於涉及的設計、申請及批核等程序尚在進行中,有關的資金總額仍在計算中。」很明顯,連基本要求亦未弄清,康文署竟敢推行項目,可說近乎兒戲。

六、諮詢立法會:《指引》特別強調立法會在公私合營項目的角色,即使毋須立法會批准撥款,亦應把項目呈交立法會事務委員會,以便議員「審議及考慮建議方案」、「反映公眾意見和向行政機關提出意見」。康文署有做到嗎?

七、諮詢公眾:《指引》強調公開諮詢的重要性,因為公眾的角色是向行政當局提出建議,包括設施類型、服務質量、環境標準、收費水平等等。事實上,有海濱事務委員會成員自今年1月起已向當局提出用立體模型諮詢公眾,至今康文署依然置若罔聞。

八、公開招標要求:《指引》第5.1段有特別精警的一句:「經驗說明,公私營合作所帶來的益處源自競爭,而非來自私營提供服務這一點」。因此公開招標是基本要求,除非私營機構提供獨一無二的專利技術。管理尖沙咀海濱不涉及任何專利技術,康文署違背《指引》是無可爭辯的事實,亦同時削弱了公私營合作所能產生的效益。

官員回應 謬誤連篇

過去幾天,主事官員回應傳媒時避重就輕混淆視聽,實有必要指出箇中謬誤。

「順理成章」論

民政事務局局長劉江華表示,新世界發展本身已是星光大道的代理機構,負責管理營運,因此當局繼續與該公司合作是「順理成章」。

謬誤一:活化尖沙咀海濱涉及地盤面積約40萬平方呎,其中官地佔八成,是現時星光大道面積的五倍多。兩個項目「蚊髀同牛髀」,豈能混為一談?

謬誤二:如果此說成立,投得康文署街市賣菜檔位的商戶,可以「順理成章」經營隔鄰檔位賣肉,再「順理成章」壟斷所有街市檔位,毋須投標。

「有心有力」論

康文署署長李美嫦接受無綫新聞《講清講楚》節目訪問時表示,尖沙咀海濱長廊優化計劃交由新世界發展成立的非牟利機構營運,是因為對方有豐富管理經驗,「有心有力」。

謬誤一:四年前有線新聞網CNN把星光大道評為「全球12大旅遊陷阱」之一;今年初翁靜晶投訴前夫劉家良的手印「點滴在消失」,卻無人護理;周潤發與周星馳等名人多年來列在官方網頁,卻根本未為星光大道打上任何手印。管理如何「有力」,康文署可有認真評價?

謬誤二:非牟利機構負責營運,並非等於全無利益轇轕——如何設計引導人流、如何安排停車上落位置、如何選擇活動類型和時間,都會影響周邊物業的生意多寡。這本身並非罪過,關鍵在於公平對待所有持份者及以公眾利益先行。康文署難道以為公眾是儍瓜,凡非牟利機構就是「有心」,不懂什麼叫「界外利益」?

規劃受制 重建損值

如果康文署罔顧程序,一意孤行,維港海濱公共空間使用權從此受制於財團管理,市民大眾可能要享受一如南蓮池園「不准走回頭路、不准小孩奔跑、不准寫生」的待遇,尖沙咀的商戶與發展商也無可避免成為大輸家。

對於海濱設施的設計與管理,在呈交城規會的300份反對意見中,無論是尖東地產商會及個別商戶,已提出各種憂慮,城規會批准的附帶條件中卻未有解決問題,只是要求申請人進一步修改。

不過,更大的憂慮不在眼前而在將來。尖東很多物業發展已近30年,未來20年必然會經歷大規模重建期。如果尖沙咀黃金海濱地段由一家私人財團管理,屆時尖東的新規劃難免處處受掣肘,政府審批發展時避重就輕,個別物業重建時能否地盡其用以發揮最大價值,實屬疑問。公私營合作如何能妥善處理這些長遠變化和地區功能的變遷,表現得左支右絀的康文署和民政事務局會有答案嗎?

民政事務局撥亂反正,重新按照《公私營合作指引》執行程序,仍然為時未晚。梁班子選擇與民為敵或與商為敵或兩者全選,全在一念之間。

【註】政府效率促進組《公私營合作指引》只有英文版:http://www.eu.gov.hk/en/reference/publications/ppp_guide_2008.pdf

公共專業聯盟政策召集人

source: http://goo.gl/Lr0vmO

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